Le CNDD-FDD n'a jamais voulu bâtir : comment le régime de Gitega a transformé une majorité légitime en échec national

Le CNDD-FDD n'a pas hérité d'un pays prospère. Le Burundi a toujours été un pays pauvre. Toutefois, le CNDD-FDD disposait d'un atout qu'il n'a pas su exploiter. En 2005, le Conseil National pour la Défense de la Démocratie–Forces pour la Défense de la Démocratie arrivait au pouvoir avec un capital politique que peu de partis post-rébellion en Afrique arrivent au pouvoir avec : une victoire électorale écrasante (entre 60 et 80 % des voix selon les estimations), une légitimité morale d'un mouvement politico-militaire (défendant les intérêts de la composante majoritaire) ayant pris le relais d'une minorité tutsi qui n'avait su ni pacifier (à part les efforts de Buyoya) ni développer (à part les efforts de Bagaza) le pays, et un adversaire historique (de la minorité tutsi) tenu en respect par la peur des comptes judiciaires du passé. Ce capital, conjugué à un dividende de sécurité réel et à une fenêtre d'aide internationale ouverte, constituait une dotation de départ supérieure à celle dont disposait n'importe quel gouvernement burundais depuis l'indépendance.

Il est clair donc, que ce n'est pas l'adversité qui a condamné le projet national burundais, mais l'usage que le parti a fait de son avantage. Le CNDD-FDD a systématiquement préféré et priorisé le contrôle politique à la construction nationale. Il a banqué le dividende sécuritaire sans le réinvestir dans l'économie ; il a marginalisé les bâtisseurs au profit des contrôleurs ; il a laissé les généraux coloniser des domaines pour lesquels la lutte armée ne les avait pas préparés ; et il a trahi sa propre raison d'être en transformant une justice déjà défaillante en instrument d'impunité. Le résultat n'est pas une stagnation accidentelle, mais la dilapidation méthodique d'un capital rare. La « Vision 2040–2060 » d'un Burundi émergent puis développé n'est aujourd'hui pas un plan : c'est l'alibi de l'absence de plan.

Cette attitude peut se comprendre si l'on se place du point de vue du combattant qui a passé dix ans à mener une guerre en forêt et qui, au terme de cette épreuve, souhaite exercer un contrôle total sur le pays, sans se soucier de son avenir ni du bien-être et du progrès de la population au nom de laquelle il prétendait se battre. Malheureusement, c'est ce point de vue qui l'a emporté.

Le CNDD-FDD est arrivé au pouvoir avec une dotation supérieure d'une majorité

Il faut commencer par mesurer l'ampleur de l'avantage, parce que c'est la seule façon de mesurer le gâchis. Mais il faut aussi être juste à cette ancienne rébellion car, le CNDD-FDD n'a pas hérité d'une page blanche : il a hérité d'un pays parmi les plus pauvres du monde, dévasté par une guerre de douze ans qui a coûté quelque 300 000 vies et détruit l'appareil institutionnel et productif. Mais cette pauvreté était précisément l'aune à laquelle l'amélioration aurait été facile à démontrer. Le seuil était bas ; la marge de progression, immense ; et la légitimité pour réclamer des sacrifices à court terme au nom d'un avenir partagé, intacte.

Trois leviers distinguaient cet héritage. D'abord, la goodwill populaire. Comme l'a montré Tomas Van Acker, le parti a su, dans les premières années, équilibrer son image de rébellion hutu victorieuse et celle d'une formation capable de piloter la reconstruction, attirant rapidement un nombre significatif de Tutsi, du fonctionnaire au jeune urbain défavorisé, pour, selon Willy Nindorera, atténuer son image ethnique. Ce capital transethnique était une matière première pour un récit national. Une fondation pour une vision singapourienne.

Ensuite, la démobilisation de l'ancienne garde. L'élite militaire tutsi des ex-Forces armées burundaises et les cercles de l'ancien parti unique UPRONA, conscients de leur exposition aux poursuites pour les crimes du passé, avaient tout intérêt à la discrétion. Cette asymétrie est cruciale : le nouveau pouvoir affrontait un perdant désireux de se faire oublier, non un rival cherchant la revanche. Il disposait donc d'une latitude que peu de transitions post-conflit offrent.

Enfin, la disponibilité des bailleurs. La période post-Arusha s'est ouverte sur un afflux d'attention et de financements internationaux ; le Burundi a atteint le point d'achèvement de l'initiative Pays Pauvres Très Endettés (PPTE), et un Cadre stratégique de lutte contre la pauvreté intérimaire a été élaboré dès 2007 dans un climat, selon les termes du document de l'époque, de restauration de la sécurité et de développements socio-économiques encourageants. La main était tendue. Le CNDD-FDD n'a pas su la prendre et en tirer les dividendes. Une opportunité perdue très tôt dès sa prise de pouvoir et qui le prive de la possibilité de jeter les bases solides d'un miracle économique.

Le dividende de sécurité que l'on n'a jamais réinvesti

Le paradoxe fondateur du bilan CNDD-FDD est que sa réussite la plus incontestable est aussi son occasion la plus manquée. L'intégration de l'armée à laquelle le CNDD-FDD a largement contribué est, de l'avis quasi unanime des spécialistes, une réussite. Nina Wilén, Willy Nindorera, Gérard Birantamije et l'Africa Center for Strategic Studies décrivent la création, en un temps remarquablement court, d'une force nationale fusionnant ex-FAB et ex Partis et Mouvements Politiques Armés (ex-PMPA) selon des quotas ethniques 50/50, dotée d'un état-major mixte, et atteignant un degré de cohésion interne et de prestige — domestique comme international — qui a surpris les observateurs. Contrairement aux modèles sud-soudanais, colombien, népalais et congolais (RDC), le Burundi avait fait un miracle en peu de temps et avait produit une armée visiblement unifiée, centralement commandée. Les contributions de troupes à l'AMISOM en Somalie ont consolidé les finances et le prestige de l'armée burundaise. Une confiance faite à une armée qui avait démontré sa capacité de gérer une fusion difficile. Pendant une décennie, le pays a vécu sur ce que Birantamije a appelé une success story.

Or un dividende de sécurité n'a de valeur que réinvesti. La stabilité n'est pas une fin : c'est le préalable qui rend possible le seul projet capable de souder durablement une nation sortie de guerre — la promesse crédible d'une prospérité partagée. C'est ici que le contraste avec le Rwanda qui partage l'histoire de conflit entre les Hutus et Tutsis devient analytiquement décisif, non comme éloge du régime de Kigali, mais comme démonstration de ce qu'un même point de départ autorisait. Là où Kigali a fait suivre la stabilisation d'une Vision 2020 opérationnalisée par des stratégies de développement et de réduction de la pauvreté (EDPRS) successives, avec une croissance annuelle moyenne de l'ordre de 8 % entre 2005 et 2011 et un recul mesurable de la pauvreté, Bujumbura a laissé la stabilité sécuritaire vivre sa vie sans jamais l'arrimer à une stratégie économique cohérente et exécutée. L'étude comparative de bonne gouvernance et de réduction de la pauvreté au Rwanda et au Burundi publiée dans le Journal of Social and Economic Development (2024) le formule en termes de capacité : le FPR a converti son pouvoir en gains institutionnels durables ; le CNDD-FDD, accaparé par la gestion de l'opposition et la conservation du pouvoir, ne l'a pas fait. Le CNDD-FDD avait la même possibilité de faire appel à une expertise étrangère (pour éviter les experts tutsis qui avaient accumulé expérience et expertise), comme le Rwanda l'a fait à son arrivée au pouvoir et continue de le faire aujourd'hui.

Le point n'est pas que le Burundi n'avait aucun document de stratégie — il en avait. Le point est qu'un document n'est pas une politique. La différence rwandaise ne réside pas dans la qualité littéraire des plans mais dans l'existence d'un appareil de mise en œuvre, de redevabilité décentralisée et de discipline d'exécution que le Burundi n'a jamais construit, parce que construire cet appareil supposait précisément de partager le pouvoir avec des compétences — ce que le parti refusait.

Ntagahoraho Z. Burihabwa et Devon Curtis, dans The Limits of Resistance Ideologies (Cambridge, 2019), démontrent qu'il n'y a pas eu de virage idéologique soudain du CNDD-FDD au pouvoir : la divergence existait dès le maquis, entre des « outsiders/nouveaux venus » porteurs d'une vision de transformation inclusive et développementaliste de l'État, et des « insiders/anciens combattants » mettant en avant leur droit au pouvoir comme libérateurs. À chaque carrefour, les idées progressistes de construction étatique ont été écartées au profit de la résistance, puis de la capture de l'État. Les auteurs notent que des intellectuels qualifiés tentèrent d'ouvrir un débat interne sur une vision développementaliste, sans succès.

Gervais Rufyikiri — ancien deuxième vice-président, donc témoin de l'intérieur — va plus loin. Dans son analyse de la « transformation de façade » du mouvement (Civil Wars, 2017 ; IOB Working Paper, 2016), il identifie explicitement la marginalisation des intellectuels comme l'un des facteurs historiques ayant façonné la nature actuelle du parti, aux côtés du repli identitaire et du « réflexe du maquis » qui continue de structurer les pratiques de gouvernance en temps de paix. Son témoignage est d'autant plus crédible qu'il décrit, de l'intérieur, avoir lutté en vain contre une corruption impliquant les généraux ex-FDD les plus influents.

Ce que ces travaux des experts établissent, c'est que la mise à l'écart des compétences n'était pas un effet secondaire mais une logique de régime. Un parti qui se conçoit comme propriétaire du pouvoir par droit de conquête perçoit l'intellectuel non comme une ressource mais comme une menace : celui qui sait planifier sait aussi juger, et celui qui peut formuler une vision alternative de la réussite nationale peut concurrencer le monopole du récit. Écarter les bâtisseurs — qu'ils soient technocrates, économistes ou administrateurs compétents — était donc rationnel du point de vue de la conservation du pouvoir, et ruineux du point de vue de la construction nationale. Le « miracle burundais » possible — celui qui aurait fait de la reconstruction économique le nouveau drapeau de ralliement transethnique — supposait exactement les profils que le système écartait.

La République des généraux

Le corollaire de la mise à l'écart des bâtisseurs fut la promotion des combattants au-delà de leur domaine de compétence. La recherche de Ntagahoraho Z. Burihabwa et Devon Curtis dans Postwar statebuilding in Burundi: ruling party elites and illiberal peace (International Affairs, 2021) documente l'influence croissante des généraux ex-FDD dans les structures de commandement politico-militaire du parti, notamment au sein du Conseil des Sages — une influence légitimée en interne par l'article 10 des statuts du parti, alors même que la loi burundaise interdit formellement la participation des acteurs du secteur de sécurité aux partis politiques.

L'ampleur de cette emprise ressort d'un constat rapporté par le Government Defence Anti-Corruption Index, citant le vice-président de la République de l'époque : toutes les décisions en matière de défense seraient prises par les généraux. L'index décrit un Parlement où l'exécutif et les vétérans devenus officiers supérieurs exercent une pression sur les parlementaires, et où, selon le propos rapporté d'un cadre du parti, l'on doit « se taire ou partir ». Le contrôle subjectif du parti sur les corps de sécurité, analysé par Birantamije, complète le tableau d'une militarisation de la vie publique.

Cette militarisation a conduit à l'opportunisme et la culture de violence héritée de la lutte armée. Et cet opportunisme a conduit à une anomalie structurelle : une élite sélectionnée et promue pour ses états de service militaires et sa loyauté partisane, et formée par la logique du maquis, n'était pas outillée pour concevoir et piloter un agenda économique national cohérent. Confier la direction du développement à ceux dont la compétence était la guerre, c'était garantir que le développement serait gouverné comme une campagne — par la commande, le contrôle et la défiance envers l'autonomie technique — plutôt que comme une économie.

La justice qui n'est jamais venue

C'est la trahison la plus profonde, parce qu'elle touche à la raison d'être même de la rébellion. Le CNDD-FDD a pris les armes au nom de l'injustice subie : la réforme d'une armée et d'un État perçus comme l'instrument d'une domination minoritaire. Une fois au pouvoir, la nouvelle classe dirigeante avait l'occasion historique d'instaurer une justice juste — non pas une justice de vainqueurs, mais l'État de droit dont l'absence avait nourri quarante ans de violence. Elle a fait l'inverse.

Le constat le mieux établi est celui de la Commission d'enquête de l'ONU sur le Burundi, qui a conclu, après étude détaillée du système judiciaire, que la magistrature burundaise n'est pas indépendante et ne l'est plus depuis plusieurs années : l'exécutif interférerait régulièrement, soit pour protéger membres du CNDD-FDD et Imbonerakure en les faisant acquitter ou libérer, soit pour faire condamner les opposants, l'infraction vague d'« atteinte à la sûreté intérieure de l'État » servant d'instrument. Human Rights Watch rapporte des propos concordants de juges décrivant des instructions claires dans les dossiers sensibles. Sur le terrain de la corruption, l'analyse de U4/Transparency International établit l'implication présumée du parti au pouvoir et d'acteurs du secteur de sécurité dans une capture à grande échelle des ressources publiques — foncier, mines, douanes, fiscalité, politique monétaire — et chiffre les flux financiers illicites à quelque 3,7 milliards de dollars entre 1985 et 2013. Le rapport du Département d'État américain note que la quasi-totalité du budget national serait absorbée par les marchés de fournitures plutôt que par les secteurs porteurs de croissance, la santé ou l'éducation — une structure qui ménage l'opportunité de la malversation.

Le système judiciaire dont a hérité le CNDD-FDD était corrompu ; le système qu'il a façonné est, selon ces sources, plus corrompu, plus instrumentalisé et plus impuni. Ndayishimiye a posé quelques gestes — la révocation de quarante magistrats en 2022 après des preuves de corruption judiciaire à grande échelle, une mise en retrait relative des Imbonerakure dans la première phase de son mandat. Mais ces gestes, par leur caractère ponctuel et discrétionnaire, confirment la maladie plus qu'ils ne la soignent : une justice qui dépend du bon vouloir présidentiel pour s'épurer n'est pas une justice indépendante. Or aucune nation ne se construit durablement sans l'adhésion minimale à l'État de droit ; c'est le contrat tacite sans lequel l'investissement, l'épargne, la confiance civique et le retour des compétences exilées demeurent impossibles.

L'arithmétique de l'avantage dilapidé

L'avantage du CNDD-FDD n'était pas seulement quantitatif (une majorité) mais structurel : une majorité dispose, pour rallier le pays à un projet de réussite, de leviers qu'une minorité au pouvoir n'a jamais.

La minorité tutsi qui a gouverné le Burundi pendant les décennies précédant 2005 était structurellement contrainte : détentrice du pouvoir mais privée de légitimité démographique, elle ne pouvait gouverner que par le contrôle, parce que la cooptation large l'aurait diluée. Sa pauvreté de résultats — un Burundi parmi les plus pauvres du monde au terme de son règne — découlait en partie de cette contrainte : la priorité à la conservation du pouvoir et au contrôle politique sur le progrès économique était, pour elle, presque mécanique.

La majorité qui lui a succédé n'avait pas cette excuse. Elle pouvait se permettre l'inclusion, parce que l'inclusion ne la menaçait pas : elle avait les voix. Elle pouvait offrir à l'ancienne garde minoritaire un horizon de réintégration apaisée — sécurité juridique et économique contre adhésion à un récit de réussite — précisément parce que, dans un environnement politiquement stable et doté d'un cadre légal moins corrompu et rigoureusement appliqué, une minorité conservant l'essentiel du pouvoir réel acquis en quarante ans était facile à embarquer. Le levier majoritaire, c'était la capacité de transformer un jeu à somme nulle (qui contrôle l'État) en un jeu à somme positive (qui prospère dans un État qui fonctionne). Le tragique du CNDD-FDD est d'avoir gouverné avec la psychologie de la minorité qu'il remplaçait — la défiance, le contrôle, la capture — alors qu'il détenait les leviers de la majorité. Il a reproduit le réflexe du perdant tout en possédant la dotation du gagnant.

Vision 2060, ou l'utopie comme alibi

Le régime consacre aujourd'hui un capital politique considérable à la « Vision Burundi 2040–2060 » — pays émergent en 2040, développé en 2060. Les chiffres rappellent la distance entre l'incantation et le réel : revenu national brut par habitant parmi les plus bas du monde (de l'ordre de quelques centaines de dollars), environ trois quarts de la population sous le seuil d'extrême pauvreté, inflation autour de 34 à 40 %, pénuries chroniques de carburant et de devises depuis des années, accès à l'électricité inférieur à 10 %, pression fiscale autour de 13,6 % et secteur informel représentant quelque 40 % du PIB. Le FMI signale un risque élevé de surendettement.

Une vision n'est pas en soi une faute ; le Rwanda en avait une. La faute est de prendre la vision pour le travail. Une cible à 2040 ou 2060 ne coûte rien à proclamer et n'engage personne à court terme — c'est précisément ce qui la rend séduisante pour un pouvoir qui répugne à l'effort présent. Or les conditions sine qua non de toute prospérité partagée — une justice refondée et indépendante, des services de sécurité dépolitisés, le respect des droits humains, une lutte anti-corruption mordant sur les puissants, un appareil d'exécution doté de compétences — sont précisément celles qui supposeraient de desserrer le contrôle politique. Tant que l'effort visible se concentre sur la conservation du pouvoir plutôt que sur l'édification de ces préalables, la Vision 2060 n'est pas un cap : c'est un horizon décoratif qui dispense de marcher.

Conclusion

Le Burundi de 2005 n'était pas condamné. Il disposait d'un dividende sécuritaire que beaucoup lui enviaient, d'une légitimité majoritaire que la minorité précédente n'avait jamais eue, d'une ancienne garde désireuse de compromis et de bailleurs prêts à financer un redressement crédible. Ce que la littérature universitaire la plus solide — de Nindorera à Burihabwa et Curtis, de Rufyikiri à Wilén, de Turner à la Commission d'enquête de l'ONU — documente, c'est le choix répété du contrôle contre la construction : le dividende non réinvesti, les bâtisseurs écartés, les généraux promus hors de leur domaine, la justice instrumentalisée. Chacun de ces choix était rationnel pour conserver le pouvoir ; leur somme est l'échec d'un projet national.

L'avantage existe-t-il encore ? En partie. La stabilité relative tient, l'armée intégrée demeure un acquis, et un pouvoir majoritaire conserve, en théorie, la possibilité de pivoter. Mais le capital se consume. Chaque année passée à proclamer 2060 sans refonder la justice, la sécurité et l'intégrité publique rapproche le Burundi non de la prospérité mais de la confirmation de sa trajectoire : des décennies supplémentaires d'instabilité, de faible croissance, de corruption et de pauvreté. L'utopie d'un Burundi prospère restera une idée tant que le pouvoir préférera la garder comme rêve plutôt que de payer le prix, présent et politiquement coûteux, qui seul pourrait la rendre réelle.

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