L'État de droit à l'épreuve de la justice transitionnelle : la CVR burundaise au miroir de la Constitution et des standards internationaux

Une analyse jurique qui expose l'incoherence d'une operation de reparation

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La restitution, le 4 mai 2026, de quatre maisons à "leurs propriétaires légitimes" par la Commission Vérité et Réconciliation (CVR) marque une étape concrète dans un processus de réparation attendu depuis des décennies. Avec plus de 35 000 dossiers hérités de l'ancienne Commission nationale des terres et autres biens (CNTB), l'opération, appelée à s'étendre à l'ensemble du pays, engage le destin patrimonial de centaines de milliers de Burundais.

Derrière ce geste, toutefois, se profile une question qui n'est ni technique ni périphérique. Le cadre juridique applicable prévoit que les décisions de la CVR sont exécutoires et insusceptibles d'aucun recours juridictionnel. Peut-on confier à un organe non juridictionnel un pouvoir aussi étendu sans contrevenir à l'architecture même de l'État de droit ? L'interrogation, loin d'être théorique, met en jeu plusieurs dispositions de la Constitution de 2018 ainsi que des engagements internationaux du Burundi qui ne sauraient être ignorés.

Ce que dit l'État de droit en droit international

L'État de droit, tel qu'il est entendu en droit international contemporain, ne se réduit pas à l'existence de règles écrites. Il suppose au minimum trois exigences cumulatives : la séparation des pouvoirs, la soumission de l'administration à un contrôle juridictionnel, et la garantie pour tout justiciable d'un recours effectif devant un juge indépendant.

La Déclaration universelle des droits de l'homme (1948), à laquelle le préambule de la Constitution burundaise se réfère expressément, énonce deux principes que la communauté internationale considère comme intangibles. Son article 8 dispose que toute personne a droit à un recours effectif devant les juridictions nationales compétentes contre les actes violant les droits fondamentaux qui lui sont reconnus. Son article 10 ajoute que toute personne a droit, en pleine égalité, à ce que sa cause soit entendue équitablement et publiquement par un tribunal indépendant et impartial.

Le Pacte international relatif aux droits civils et politiques (PIDCP), ratifié par le Burundi en 1990, donne à ces principes une portée juridiquement contraignante. Son article 2, paragraphe 3, oblige les États parties à garantir un recours utile à toute personne dont les droits ont été violés, et à veiller à ce que l'autorité compétente — judiciaire, administrative ou législative — statue sur ce recours, tout en développant les possibilités de recours juridictionnel. Son article 14 consacre le droit à un procès équitable devant un tribunal compétent, indépendant et impartial, y compris dans les contestations portant sur des droits et obligations de caractère civil. Le contentieux foncier entre indubitablement dans ce champ.

La Charte africaine des droits de l'homme et des peuples (1981), instrument régional fondamental que le Burundi a ratifié, va dans le même sens. Son article 7, paragraphe 1, alinéa a, reconnaît à toute personne le droit de saisir les juridictions nationales compétentes de tout acte violant les droits fondamentaux qui lui sont reconnus et garantis. Son article 26 oblige les États parties à garantir l'indépendance des tribunaux.

À cela s'ajoutent les Principes fondamentaux et directives concernant le droit à un recours et à réparation des victimes, adoptés par l'Assemblée générale des Nations Unies en 2005, qui rappellent que toute victime de violations des droits humains doit bénéficier d'un accès effectif à la justice dans des conditions d'égalité, ainsi que d'une réparation adéquate, effective et rapide. L'accès à la justice et la réparation ne sont pas opposés : ils sont conçus comme indissociables.

Les lignes directrices du Haut-Commissariat des Nations Unies aux droits de l'homme sur la justice transitionnelle vont dans le même sens. Les mécanismes extrajudiciaires — commissions vérité, programmes de réparation, réformes institutionnelles — y sont présentés comme complémentaires de la justice ordinaire, jamais substitutifs. Une commission de vérité contribue à rétablir l'État de droit ; elle ne peut le suspendre.

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La Constitution burundaise de 2018 :  la justice est rendue par les cours et tribunaux sur tout le territoire de la République

La Constitution promulguée le 7 juin 2018 reprend ces principes et les renforce. Trois séries de dispositions méritent une lecture conjointe.

Premièrement, le monopole juridictionnel. L'article 210, alinéa premier, énonce que la justice est rendue par les cours et tribunaux sur tout le territoire de la République au nom du peuple burundais. Cette formule n'est pas une clause de style : elle réserve la fonction juridictionnelle aux organes que la Constitution qualifie comme tels, c'est-à-dire les cours et tribunaux organisés par la loi, dont les juges bénéficient des garanties statutaires énoncées aux articles 213 et 214 — indépendance vis-à-vis des pouvoirs législatif et exécutif, soumission au seul empire de la Constitution et de la loi.

Deuxièmement, les garanties du justiciable. L'article 38 dispose que toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit entendue équitablement et à être jugée dans un délai raisonnable. L'article 18 précise que le droit de la défense est garanti devant toutes les juridictions et que nul ne peut être distrait, contre son gré, du juge que la loi lui assigne. L'article 60 fait du pouvoir judiciaire le gardien des droits et des libertés publiques.

Troisièmement, la protection spécifique du droit de propriété. L'article 29 prévoit que nul ne peut être privé de sa propriété, sinon pour cause d'utilité publique, dans les cas et selon la procédure établis par la loi, moyennant une juste et préalable indemnité, ou en exécution d'une décision judiciaire coulée en force de chose jugée. Une dépossession ne peut donc résulter que d'une procédure d'expropriation indemnisée ou d'une décision juridictionnelle définitive. Or la restitution opérée par la CVR implique, par construction, de dessaisir un occupant actuel au profit d'un ayant droit antérieur : elle entre directement dans le champ couvert par cette disposition.

Le tout s'inscrit dans le principe affirmé par l'article 48 : la Constitution est la loi suprême, le législatif, l'exécutif et le judiciaire doivent la faire respecter, et toute loi non conforme à la Constitution est frappée de nullité.

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Un précédent judiciaire éclairant de 1994: l'arrêt RCCB 31

La question posée aujourd'hui par la CVR n'est pas inédite dans l'histoire constitutionnelle burundaise. Dès 1994, par l'arrêt RCCB 31, la Cour constitutionnelle avait été appelée à se prononcer sur les pouvoirs d'une commission administrative — la Commission nationale chargée du retour, de l'accueil et de la réinsertion des réfugiés burundais. Elle avait jugé que cet organe ne présentait pas les garanties d'indépendance et d'impartialité d'un organe judiciaire, rappelant que la mission de rendre la justice était réservée aux seuls cours et tribunaux.

Ce raisonnement, vieux de plus de trente ans, conserve toute sa pertinence. Une commission, fût-elle créée pour réparer des injustices historiques, n'est pas une juridiction. Elle peut enquêter, recommander, négocier, médier — toutes fonctions précieuses. Lui conférer un pouvoir de décision définitif et sans contrôle sur des droits patrimoniaux d'individus revient en revanche à créer une juridiction d'exception dont les garanties procédurales ne sont pas, par construction, celles d'un tribunal ordinaire.

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Le point de tension : une formule à trois étages

La disposition selon laquelle les décisions de la CVR sont exécutoires et insusceptibles d'aucun recours juridictionnel combine en réalité trois opérations distinctes, dont les implications juridiques sont très inégales.

Le caractère exécutoire des décisions n'est pas, en soi, problématique. Les décisions administratives sont, en principe, exécutoires de plein droit dans la tradition juridique civiliste. Une commission peut parfaitement rendre des décisions immédiatement applicables, dès lors qu'elles demeurent susceptibles d'un contrôle ultérieur.

L'absence d'appel, à la rigueur, peut se défendre par le souci d'accélérer le règlement des contentieux. Le droit international n'impose pas, en matière civile, un double degré de juridiction. C'est là que l'argument du désengorgement des tribunaux et de l'urgence sociale trouve sa part de légitimité.

Mais la suppression de tout recours juridictionnel, y compris en cassation et y compris pour erreur manifeste, violation de la loi, défaut de motivation, partialité ou détournement de pouvoir, change radicalement la nature de la mesure. Elle revient à soustraire l'action de la CVR au contrôle constitutionnel et au principe même de légalité. Or, ainsi que le rappellent les Principes fondamentaux des Nations Unies relatifs à l'indépendance de la magistrature et la jurisprudence régulière de la Cour africaine des droits de l'homme et des peuples, l'État de droit suppose qu'aucun organe public exerçant des prérogatives susceptibles d'affecter des droits individuels ne puisse échapper au contrôle d'un juge indépendant.

C'est précisément ce que prévoit l'article 2, paragraphe 3, du PIDCP : le recours doit pouvoir être porté devant une autorité compétente, mais l'État doit développer les possibilités de recours juridictionnel. Une formule qui ferme toute voie juridictionnelle place le Burundi en porte-à-faux avec un engagement international auquel il a souscrit, et avec sa propre Constitution.

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L'argument de l'efficacité : nécessaire, mais insuffisant

L'argument tiré de l'efficacité mérite d'être entendu, sans caricature. Les voies judiciaires ordinaires burundaises ont accumulé, sur les questions foncières, un retard considérable. Les capacités matérielles des tribunaux sont limitées. La rotation des magistrats, les contestations multiples, les expertises contradictoires ont parfois transformé certains litiges en feuilletons sans fin. Pour des victimes qui attendent depuis quarante ou cinquante ans la restitution d'un bien spolié, la lenteur n'est pas seulement un désagrément : elle est une seconde injustice.

L'argument est donc réel. Il connaît toutefois une limite que la doctrine de la justice transitionnelle reconnaît unanimement : l'efficacité ne peut se construire au prix des garanties fondamentales sans se retourner contre l'objectif qu'elle prétend servir. Une décision rendue rapidement mais perçue comme arbitraire ne clôt pas un dossier ; elle l'enterre, en laissant intacte la rancœur qui le nourrit. La paix obtenue par contrainte est une paix différée, non une paix construite.

Les commissions vérité qui ont, dans l'histoire récente, atteint leurs objectifs — Afrique du Sud, Maroc, Pérou — l'ont fait précisément parce qu'elles articulaient leurs décisions avec un cadre juridictionnel de contrôle, et non en opposition à lui. Aucune n'a prétendu se substituer aux tribunaux ; toutes ont travaillé sous leur regard.

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Quelles pistes pour réconcilier paix et droit ?

L'enjeu, pour le Burundi, n'est pas de choisir entre la CVR et les tribunaux : il est de penser leur articulation.

Plusieurs voies sont, à droit constant, envisageables. Un recours en cassation limité à la légalité externe des décisions de la CVR — compétence, procédure, motivation — permettrait de préserver le rythme du processus tout en garantissant un contrôle minimal. Une chambre spécialisée au sein de la Cour suprême, dédiée au contentieux issu de la CVR et tenue à des délais courts, conjuguerait célérité et garanties juridictionnelles. Un mécanisme de révision pour erreur manifeste, fraude ou pièces nouvelles, comme il en existe dans la plupart des systèmes civilistes, offrirait une soupape sans rouvrir indéfiniment chaque dossier.

À plus long terme, la question d'une saisine de la Cour constitutionnelle sur la compatibilité de la disposition litigieuse avec les articles 29, 38, 48, 60 et 210 de la Constitution mérite d'être posée. L'article 48 le rappelle : toute loi non conforme à la Constitution est nulle, et il appartient à la Cour constitutionnelle de veiller au respect de cette hiérarchie.

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La tension entre célérité de la réparation et garanties du justiciable n'est pas un paradoxe à trancher par la suppression de l'un de ses termes ; elle est l'équation que tout État sortant de cycles de violence doit assumer.

L'État de droit n'est pas un luxe procédural dont on s'accommode quand la situation est calme. Il est, au contraire, la garantie que les solutions trouvées dans l'urgence ne préparent pas les conflits de demain. La CVR du Burundi peut être un instrument précieux de réparation et de réconciliation. Pour qu'elle le soit pleinement, encore faut-il qu'elle agisse dans le cadre du droit, et non en marge de lui.

La question n'est donc pas de savoir s'il faut ralentir la restitution des biens spoliés. Elle est de savoir si l'on accepte qu'un demi-siècle d'injustices se solde par une justice qui, en refusant le recours, refuserait au peuple burundais l'un des droits que la Constitution et les engagements internationaux lui reconnaissent pourtant explicitement : celui de pouvoir, un jour, contester devant un juge indépendant une décision qui le concerne.

C'est à cette condition — et à cette condition seulement — que la paix vaudra plus que le silence qu'on lui aura imposé.

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