Bernard Busokoza, le dernier vice-président qui pouvait dire non : comment son limogeage est la preuve de ce qu'Arusha devait être

Le 1er février 2014, le président Pierre Nkurunziza limogeait son propre Premier vice-président. Trois ministres démissionnaient la même semaine en signe de protestation. Pendant quelques semaines de tension, le régime du CNDD-FDD découvrait qu'un parti politique qu'il ne contrôlait pas pouvait lui dire non et freiner ses dictats ; lui qui, à peine dix ans après son arrivée au pouvoir, affichait déjà des tendances dictatoriales. La résistance qui a valu à ce vice-président son limogeage est, en miniature, toute l'histoire de ce que l'Accord d'Arusha pour la paix et la réconciliation était censé bâtir — et toute l'histoire de ce qui a depuis été démantelé autour de lui, étape par étape, sans jamais toucher aux quotas eux-mêmes.

Le vice-président en question était Bernard Busokoza. Le parti était l'UPRONA, l'ancien parti unique historiquement dirigé par des Tutsi, devenu depuis 2005 partenaire junior du CNDD-FDD au sein du gouvernement consociatif issu de la formule de l'Accord d'Arusha. Pour comprendre pourquoi son limogeage mérite d'être reconstitué en détail onze ans plus tard, (plutôt que d'être rangé parmi les simples victimes collatérales de la dérive du Burundi vers un régime dictatorial de parti unique) il est utile de suivre la saga dans l'ordre : la fonction dont il a hérité, la ligne qu'il a tracée, le prix que le gouvernement a payé pour l'avoir franchie, et ce qui a été discrètement fait pour que la minorité tutsi perde tous ses leviers et ne puisse plus jamais gêner la marche du CNDD-FDD et, par extension, celle des Hutu vers le monopole du pouvoir.

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Une décennie de stabilité brisée par une volonté de monopole du pouvoir par le CNDD-FDD

Lorsque Busokoza devient Premier vice-président en octobre 2013, la fonction est déjà forte d'une décennie de précédents. Martin Nduwimana l'occupait depuis 2005, Yves Sahinguvu depuis 2007, Thérence Sinunguruza depuis 2010 — tous des cadres supérieurs de l'UPRONA, tous Tutsi. La Constitution de 2005 exigeait que les deux vice-présidents soient issus d'ethnies et de partis différents. Mais elle allait plus loin encore : en cas de vacance de ce poste, le remplaçant devait appartenir au même parti et à la même ethnie que son prédécesseur. C'est un degré de précision frappant, que les concepteurs de l'Accord d'Arusha ont sans doute inclus pour barrer la route à toute manipulation politicienne visant à diluer cet équilibre — un équilibre censé aller au-delà de la simple parité démographique, pour donner le pouvoir à la majorité (hutu) tout en protégeant la minorité (tutsi). Il révèle ce que les architectes d'Arusha pensaient réellement protéger — non pas un corps tutsi assis dans un fauteuil taillé pour un Tutsi, mais une véritable communauté politique tutsi, dotée d'un parti, de ses propres ministres, de ses propres députés, et de sa propre capacité à quitter le gouvernement si le pacte fondamental venait à être rompu. Une vraie protection ancrée dans l'exercice du pouvoir.

Busokoza n'a bien sûr pas inventé cette architecture. Il s'est contenté de s'en servir pour protéger son assise politique, pour empêcher le CNDD-FDD de dicter sa conduite à l'UPRONA et de s'ingérer dans son organisation interne.

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Busokoza s'oppose au démentelement de son parti politique

En janvier 2014, le ministre de l'Intérieur Édouard Nduwimana, lui-même Tutsi, mais membre du CNDD-FDD et agissant strictement comme un instrument du régime, s'en prend à la direction de l'UPRONA elle-même, destituant Charles Nditije de la présidence du parti pour y installer une figure plus docile envers le gouvernement. C'était une tentative de capturer, de l'intérieur, le seul parti significatif que le régime ne contrôlait pas encore — un parti qui, par sa seule existence, faisait obstacle à la marche vers un monopole du pouvoir.

Le 31 janvier, le Premier Vice-président Busokoza annule la décision du ministre (qui, d'ailleurs, est administrativement sous son autorité), estimant qu'elle viole à la fois la Constitution et la loi régissant les partis politiques. Dépouillé de son langage juridique, cet acte dit quelque chose de très simple : vous pouvez partager le pouvoir avec mon parti, mais vous ne pouvez pas décider qui le dirige. Il est difficile d'imaginer une démonstration plus pure de la raison d'être d'une vice-présidence consociative. Busokoza ne se comportait pas comme un subordonné qui se trouvait être tutsi. Il se comportait comme le représentant d'une communauté politique indépendante au sein d'un exécutif censé en contenir une — un exécutif censé exercer le pouvoir d'une manière consociative.

Nkurunziza le limoge dès le lendemain, lui reprochant de ne pas avoir su distinguer ses fonctions de vice-président de ses fidélités de militant de l'UPRONA. À y regarder de près, cette accusation concède l'essentiel du débat. La Constitution avait délibérément conçu un vice-président dont les fidélités n'étaient pas censées se confondre avec celles du président. Cette séparation était le principe même du dispositif, non un défaut — et le président a limogé cet homme pour s'être comporté exactement comme la fonction avait été écrite pour le permettre.

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Une opposition cohérente et l'exercice d'un contrepoids imaginé par Arusha

Ce qui suit est l'élément de la saga qui donne à tout l'épisode son poids, et qui dessine ce qu'aurait dû être Arusha dans l'exercice du pouvoir, au sein de la nouvelle réalité burundaise. Trois ministres de l'UPRONA démissionnent du gouvernement en l'espace de quelques jours, par solidarité avec Busokoza. La coalition au pouvoir perd son Premier vice-président et un cinquième de son gouvernement en une semaine, à cause d'un différend interne sur la direction d'un parti — enjeu d'autant plus vital que le CNDD-FDD, lui, était déterminé à imposer sa domination sur l'ensemble du paysage politique du pays.

Quelques semaines plus tard, le même conflit de fond ressurgit à l'Assemblée nationale, lorsque le CNDD-FDD tente de faire adopter des amendements constitutionnels que l'UPRONA jugeait de nature à éroder davantage l'équilibre du partage du pouvoir. Le parti au pouvoir détenait 81 sièges sur 106 — une majorité écrasante selon tout critère ordinaire — et les amendements échouent malgré tout, à une voix de la majorité des quatre cinquièmes requise. Une majorité parlementaire de cette ampleur, incapable de réécrire les règles fondamentales du pays sans un soutien qu'elle ne pouvait pas s'assurer par la contrainte : voilà à quoi ressemble, dans les faits et non dans la théorie, un accord doté de véritables garde-fous. Et voilà pourquoi le CNDD-FDD a tout fait, depuis, pour démanteler ces balises.

Rien de tout cela ne doit être lu comme la preuve que les institutions burundaises fonctionnaient sans heurts avant 2014. Elles fonctionnaient sous une tension visible. Mais elles tenaient encore, au sens précis qui importe le plus : un parti minoritaire pouvait imposer un coût politique réel à un gouvernement qui manquait à sa parole. Cette capacité — et non le simple décompte des titulaires tutsi de postes officiels — voilà ce qu'Arusha avait véritablement imaginé pour les Tutsi du Burundi : un contrepoids réel pour assurer leur protection. Busokoza n'est que l'illustration la plus nette, la plus documentée, de quelqu'un ayant fait valoir ce droit.

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Une leçon bien apprise par le CNDD-FDD, et sa marche vers le démantèlement total de ce contrepoids

Le gouvernement ne s'est pas contenté d'encaisser la perte et de passer à autre chose. Il s'est employé à s'assurer qu'elle ne puisse se reproduire. Une faction rivale de l'UPRONA, reconnue par le gouvernement, est assemblée sous la direction de Concilie Nibigira, qui propose Prosper Bazombanza comme nouveau Premier vice-président ; Nkurunziza le nomme deux semaines plus tard, le 14 février 2014. L'aile de l'UPRONA fidèle à Nditije refuse de reconnaître cet arrangement, déclarant que Bazombanza ne représentait plus que lui-même — une déclaration qui vaut son pesant d'or quand on constate ce qu'est devenu Bazombanza aujourd'hui : un vice-président potiche, sans portefeuille et sans le moindre pouvoir.

C'est le point de bascule, et peut-être le début de la fin d'Arusha. La fonction de Premier vice-président a survécu intacte. Le quota ethnique qui la sous-tendait a survécu intact — mais seulement sur le papier. En réalité, ce qui n'a pas survécu, c'est un parti politique capable d'agir autrement que comme un simple prolongement du parti au pouvoir. Arusha n'est pas mort à cet instant, dans une rupture constitutionnelle spectaculaire — il est mort de la façon dont meurent d'ordinaire les institutions : en se voyant discrètement vider de leur substance, pendant que leur forme est laissée debout, par pure courtoisie, ou tout simplement pour des raisons tactiques, afin d'entretenir un mirage.

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Ce que préparait réellement le CNDD-FDD se concrétise en 2025

Avançons jusqu'en 2025 pour constater ce que préparait vraiment le régime. Après avoir fait adopter, en 2018, une révision de la Constitution de 2005, le CNDD-FDD remporte les 100 sièges pourvus au suffrage direct à l'Assemblée nationale ; une fois le mécanisme constitutionnel de cooptation appliqué pour préserver l'équilibre ethnique et de genre, le parti au pouvoir détient 108 des 111 sièges, les trois restants étant réservés à la communauté twa. Les élections sénatoriales qui suivent produisent le même résultat en modèle réduit : le CNDD-FDD remporte les 13 sièges du Sénat, un résultat que des observateurs internationaux ont qualifié d'élimination effective de toute représentation de l'opposition à la chambre haute. Paradoxalement — ou, comme diraient certains, par une conception savante — cette révision constitutionnelle de 2018 a laissé formellement en place le quota hutu-tutsi de 60-40 et les dispositions d'équilibrage du Sénat (l'article 289 confère même au Sénat un mandat périodique pour évaluer si le système de quotas doit être maintenu), tout en démantelant la structure de vice-présidence appariée, celle qui liait autrefois la représentation ethnique à une base partisane indépendante.

Pour le dire simplement : l'arithmétique à laquelle appartenait autrefois Busokoza existe toujours. La politique qui donnait un sens à cette arithmétique n'existe plus. Un député tutsi siège aujourd'hui dans une Assemblée qui, par construction constitutionnelle, est tutsi à environ 40 % — et qui est, dans les faits, un député CNDD-FDD qui se trouve être tutsi, soumis à la même discipline de parti que son collègue hutu, redevable devant la même hiérarchie, sans aucun bloc indépendant capable de menacer de partir. Il n'y a plus de parti politique pour faire démissionner trois ministres à propos de quoi que ce soit. Il n'y a plus de partenaire de coalition dont l'absence se ferait sentir. Et voilà comment Arusha est mort davantage par calcul que par accident.

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Alors — les Tutsi doivent-ils encore se soucier d'un Arusha mort ?

La question mérite d'être posée sans détour, car sa version polie — « comment réformer Arusha ? » — présuppose discrètement qu'il reste encore quelque chose de fonctionnel à réformer. Si l'on entend par « Arusha » le seul mécanisme démographique — 40 % des sièges de l'Assemblée, la moitié du Sénat, l'équilibre ethnique au gouvernement et dans les forces de sécurité — alors la saga Busokoza constitue elle-même le meilleur argument pour affirmer que cette version d'Arusha n'a jamais été l'essentiel, et ne mérite pas d'être pleurée pour elle-même. Un quota qui garantit des sièges à des individus entièrement soumis au parti au pouvoir n'est pas une protection. C'est un décor. Continuer à considérer la survie de ce quota comme la preuve que les intérêts tutsi demeurent sauvegardés relève, à ce stade, presque de la fiction — une fiction qui se trouve être commode à entretenir pour le gouvernement.

Mais ce n'est pas la seule chose qu'« Arusha » ait jamais signifiée, et confondre les deux est précisément l'erreur à éviter. Le principe profond de l'accord de 2000 n'a jamais été simplement qu'une part des postes revienne aux Tutsi. Il était qu'aucune organisation politique unique ne puisse monopoliser l'État burundais, et que toute communauté exclue du pouvoir majoritaire dispose de moyens institutionnels — partis indépendants, véritable marchandage de coalition, menace crédible de retrait, seuil de révision constitutionnelle qu'un parti dominant ne pouvait pas simplement écraser — pour résister à cette domination. La saga de Busokoza est la démonstration de ce principe en action : non pas un Tutsi occupant un fauteuil réservé, mais un parti politique ou une coalition à direction tutsi usant d'un véritable pouvoir de négociation pour obliger un gouvernement à répondre d'une promesse trahie.

Mesurée à cette aune, la réponse se précise considérablement. Les Tutsi ont bien peu de raisons d'investir encore un capital émotionnel ou politique dans la défense du cadavre de l'Arusha-quota ; le CNDD-FDD a démontré qu'il pouvait tenir ce cadavre debout et le promener indéfiniment sans que cela ne lui coûte quoi que ce soit. Ce qui mérite encore qu'on s'y attache — qu'on s'organise autour, qu'on y consacre l'attention internationale, qu'on prenne des risques — c'est la résurrection de ce qui a réellement fait du 1er février 2014 une crise, et non un simple remaniement de routine : des partis politiques indépendants capables de présenter leurs propres candidats, de siéger en groupes distincts, et, lorsque le gouvernement manque à sa parole, de le lui faire sentir. Cette capacité n'est pas exclusivement une préoccupation des Tutsi. Tout Burundais aujourd'hui gouverné par un Parlement sans la moindre opposition a intérêt à son retour. Mais parce que la sécurité des Tutsi et l'accès au pouvoir pour les Hutu étaient précisément les deux problèmes que les architectes d'Arusha avaient entrepris de résoudre, et parce que l'érosion de la vie politique indépendante pèse désormais sur cette communauté avec une force particulière, les Tutsi ont moins que quiconque de raisons de se contenter du seul quota.

Onze ans après son limogeage, le véritable héritage de Busokoza n'est pas qu'un Tutsi ait un jour occupé la deuxième fonction de l'État burundais. C'est que, pendant une période brève mais instructive, un parti politique tutsi a pu dire non au président du pays issu de la majorité hutu — et le lui faire payer politiquement pour ne pas avoir écouté. C'est cela qui a disparu. C'est cet Arusha-là qui mérite d'être pleuré, qu'il vaut la peine de se battre pour restaurer, et qui — contrairement au quota qui ne lui survit plus que de nom — mérite encore, véritablement, que les Tutsi du Burundi s'en soucient.

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