La seule opposition qui fait peur au CNDD-FDD : un Hutu comme Rwasa capable de lui faire concurrence sur l’échiquier du vote hutu

Quel que soit l'angle sous lequel on analyse la vie politique et l'exercice du pouvoir au Burundi, une constante incontournable domine le paysage : l'arithmétique ethnique. Depuis l'indépendance, en 1962, le facteur ethnique influence chaque équation politique, chaque décision et chaque modalité d'exercice du pouvoir — et il pèse plus lourd encore depuis les massacres de 1972, l'« Ikiza », lorsque l'armée et l'administration, alors dominées par les Tutsi, exterminèrent, selon les estimations, entre 100 000 et 300 000 Hutu, en grande majorité des membres de l'élite éduquée. C'est cette mémoire-là, tout autant que celle des violences de 1988 à Ntega et Marangara, qui explique pourquoi le statut de « libérateur du peuple hutu » vaut aujourd'hui encore de l'or en politique burundaise.

Il n'est donc pas surprenant que la fin des conflits majeurs au Burundi, en 2000, ait été scellée par une formule reposant largement sur une équation ethnique. Le déclencheur immédiat de cette dernière guerre est bien connu : en juin 1993, Melchior Ndadaye devient, avec 64,9 % des suffrages, le premier président hutu démocratiquement élu du pays ; quatre mois plus tard, le 21 octobre 1993, il est assassiné par des militaires putschistes issus d'une armée encore très majoritairement tutsie. Son assassinat déclenche des massacres de masse qui font de centaine de milliers de victimes tutsis, puis une guerre civile qui, sur plus d'une décennie, fera environ 300 000 morts. C'est pour sortir de ce cycle que les Accords d'Arusha ont été négociés, sous la médiation d'abord de l'ancien président tanzanien Julius Nyerere à partir de 1996, puis, après la mort de celui-ci en octobre 1999, sous celle de l'icône sud-africaine Nelson Mandela, qui conduira les parties à la signature de l'accord le 28 août 2000.

La formule était simple dans son principe, radicale dans sa portée : porter enfin les Hutu au pouvoir, dont ils avaient été longtemps écartés par la minorité tutsie, tout en instaurant des mécanismes garantissant à cette même minorité sa sécurité et sa place dans les institutions. Concrètement, l'accord puis la Constitution qui en est issue imposaient une composition à 60 % hutu et 40 % tutsi du gouvernement et de l'Assemblée nationale, une stricte parité hutu-tutsi au Sénat, et une répartition à 50-50 des effectifs de l'armée et de la police — un ratio très supérieur au poids démographique réel des Tutsi, autour de 14 % de la population, et délibérément conçu pour convaincre cette minorité qu'elle ne serait plus jamais à la merci d'une armée exclusivement hutue.

C'est dans ce cadre que le CNDD-FDD, porté au pouvoir par les Accords d'Arusha puis consacré par sa victoire électorale de 2005, a sans surprise passé deux décennies à peaufiner une formule électorale simple : maintenir le vote divisé selon des lignes ethniques, présenter la minorité tutsie comme la menace perpétuelle, et laisser la peur accomplir le travail de mobilisation que le bilan politique ne peut accomplir. Cette formule a livré au CNDD-FDD toutes les élections depuis 2005, la plus récente en date lui ayant valu, selon les résultats proclamés, 96 à 97 % des suffrages et les 100 sièges de l'Assemblée nationale en juin 2025.

Mais cette formule adoptée par le CNDD-FDD comporte une faiblesse structurelle que le parti connaît depuis des années : elle ne fonctionne que contre un adversaire que l'on peut peindre en étranger. Elle ne fonctionne pas contre un Hutu capable de surenchérir sur le CNDD-FDD précisément sur le terrain que le parti prétend s'être approprié — la libération, la mobilisation et le grief historique. Cet adversaire, depuis vingt ans, c'est Agathon Rwasa. L'histoire des dix-huit derniers mois de la vie politique burundaise montre, pour une large part, pourquoi le régime s'est employé à sortir Rwasa du jeu sans jamais admettre que c'est bien de cela qu'il s'agissait.

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Pourquoi Rwasa représente une menace qu'aucune figure de l'opposition tutsie ne peut incarner pour le moment

Le danger que représente Rwasa pour le CNDD-FDD ne tient pas à une idéologie, qu'il partage d'ailleurs en grande partie avec ses anciens compagnons de lutte rebelle hutue, CNDD-FDD compris. Ce danger tient à une biographie. Il est hutu, ce qui signifie que le principal ressort de mobilisation du parti — « votez pour nous, sinon l'ancien ennemi, le Tutsi, reviendra » — ne s'enclenche tout simplement pas lorsqu'il est dirigé contre un Hutu comme Rwasa. Il a par ailleurs démontré à plusieurs reprises un charisme et une capacité de mobilisation que le CNDD-FDD ne peut balayer comme marginale : lors de l'élection présidentielle de 2020, tenue à peine un an après l'enregistrement du CNL, et malgré toutes les tricheries dénoncées par l'opposition, les résultats officiels ont crédité Rwasa d'environ 24 % des voix contre 68 % pour Évariste Ndayishimiye — un résultat que Rwasa a immédiatement contesté comme truqué. Un dirigeant capable de mobiliser un tel score en partant de zéro, et malgré tous les bâtons que le CNDD-FDD a mis dans ses roues, au sein même de l'électorat hutu, est le seul adversaire auquel le parti au pouvoir ne peut répondre par son arithmétique ethnique habituelle.

Rwasa a un autre atout qui fait trembler les ténors du CNDD-FDD : il porte le titre de « libérateur » que le CNDD-FDD s'emploie à monopoliser dans les milieux hutu depuis vingt ans. Pour une petite leçon d'histoire : Rwasa a gravi les échelons du Palipehutu et de sa branche armée, les FNL — un mouvement fondé en 1980 dans les camps de réfugiés hutu en Tanzanie, de loin la rébellion hutue la plus ancienne et la plus structurée qu'ait connue le Burundi, bien plus d'une décennie avant la formation même du CNDD-FDD en 1994, dans la foulée de l'assassinat de Ndadaye.

Quoi que l'on puisse dire par ailleurs du bilan des FNL — et ce bilan est authentiquement sombre, incluant le rôle qui a été attribué à Rwasa dans l'embuscade du Titanic Express en 2000 (qui emporta, entre autres, une citoyenne britannique) et le massacre de Gatumba en 2004, où furent tués environ 160 réfugiés tutsi congolais, les Banyamulenge, des atrocités qui rendent incomplète toute présentation romancée du « libérateur » — les FNL ont combattu plus longtemps, tenu le terrain plus tard, et ne se sont assis à la table des négociations qu'après que le pouvoir eut réellement basculé aux mains des Hutu, y compris à travers la victoire électorale du CNDD-FDD en 2005. En d'autres termes, ils ont attendu de s'assurer que le contrôle du pouvoir avait bel et bien changé de mains avant de déposer les armes. Cela confère à Rwasa une légitimité de libérateur que le CNDD-FDD ne peut simplement faire taire par la surenchère verbale ; il ne peut que chercher à le déjouer par la manipulation de la loi et l'intimidation physique.

Or Rwasa a montré qu'il savait déjouer ces manœuvres visant à l'écarter ou, pire, à l'éliminer. Lorsque la direction des FNL qu'il avait bâtie s'est retournée contre lui en 2015 — évincé par une faction qui s'est ensuite alliée au CNDD-FDD — Rwasa n'a pas capitulé. Il a construit un nouvel instrument politique à partir de rien, le Congrès National pour la Liberté (CNL), enregistré en 2019, et l'a hissé à une solide deuxième place dès le cycle électoral suivant. Pour un régime qui préfère des opposants qu'il peut priver d'oxygène, un challenger capable de simplement reconstruire un parti lorsqu'on lui vole le sien s'apparente à un cauchemar.

Pour s'écarter un peu de la mystique entourant la personnalité de Rwasa : tout autre politicien hutu qui détiendrait le même génie de mobilisation, ou la même ténacité face à la machine broyeuse du CNDD-FDD, présenterait le même danger pour ce régime, celui de détourner une partie du vote hutu. Évidemment, rien ne permet d'affirmer qu'un Tutsi, s'il était libre de faire de la politique et de concourir, ne pourrait jamais prendre des voix au parti au pouvoir ; c'est simplement beaucoup moins facile dans une société où le vote continue de se structurer selon des lignes ethniques, et où le parti au pouvoir semble attiser ce clivage autant que possible pour préserver l'électorat hutu sous son contrôle.

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La stratégie du régime contre Rwasa et toute opposition crédible : voler le véhicule plutôt qu'affronter l'homme

N'ayant pas réussi à vaincre le message et les capacités de mobilisation de Rwasa, le CNDD-FDD s'est tourné vers une tactique que les Burundais ont pris l'habitude d'appeler la « nyakurisation » — littéralement, la fabrication d'une faction rivale « authentique » (nyakuri) au sein d'un parti, afin de déposséder son véritable dirigeant de l'étiquette, de la structure et de l'enregistrement légal, tout en le laissant techniquement libre et donc plus difficile à présenter sur la scène internationale comme un dissident emprisonné. C'est une forme de neutralisation plus lente et plus bureaucratique que l'arrestation, et sans doute plus efficace, car elle ne crée pas de martyr — elle crée un litige de paperasse, un litige qui se noie facilement dans l'océan judiciaire que seul le régime maîtrise.

Cette méthode n'est d'ailleurs pas nouvelle dans son objectif, seulement dans sa forme. Le CNDD-FDD a une longue habitude de neutraliser ceux qui menacent la cohésion de son propre camp : dès février 2007, son tout premier président de parti, Hussein Radjabu — artisan de la victoire électorale de 2005 — était démis lors d'un congrès, puis arrêté en avril de la même année et condamné en 2008 à treize ans de prison pour « tentative de rébellion armée », après avoir notamment traité le président Nkurunziza de « bouteille vide ». Avec un rival interne, le régime pouvait se permettre la manière forte et la prison. Avec un adversaire externe et populaire comme Rwasa, capable de mobiliser un cinquième à un quart de l'électorat, un procès aussi frontal aurait ouvert la voie à une figure martyre. D'où le choix, plus discret, de la nyakurisation.

Le scénario suivi avec le CNL a strictement respecté ce schéma. Le parti a été suspendu en 2023 pour de prétendues « irrégularités ». En mars 2024, lorsque Rwasa a tenté de convoquer un congrès extraordinaire du CNL à Ngozi, les forces de sécurité ont empêché ses délégués de s'y rendre, tandis qu'un rassemblement rival — composé, selon les propres mots de Rwasa, de personnalités liées au CNDD-FDD et à ses alliés — était autorisé à se tenir et installait à la tête du parti un cadre peu connu proche de l'État, Nestor Girukwishaka. Le refus du ministre de l'Intérieur de l'époque, Martin Niteretse, d'autoriser l'assemblée de Rwasa tout en donnant son feu vert à l'assemblée rivale constituait, selon le secrétaire général du CNL de l'époque, un aveu direct de l'objectif poursuivi : empêcher Rwasa de se présenter aux élections à venir, « parce qu'ils ont peur de la force politique qu'il représente ». Une destitution formelle a suivi, consommée alors que Rwasa se trouvait à l'étranger fin 2024 / début 2025. Un nouveau code électoral a ensuite relevé les frais d'enregistrement et imposé un délai de carence de deux ans aux membres transfuges d'un parti — une règle d'apparence technique qui, dans les faits, a rendu quasiment impossible pour Rwasa de se présenter en indépendant ou de rejoindre un autre parti à temps pour le scrutin de juin 2025. Il en a été écarté. Le CNDD-FDD a raflé l'élection sans opposition significative, et Human Rights Watch a conclu que la démocratie burundaise avait été « vidée de sa substance » par cet exercice — bourrage d'urnes, cartes d'électeurs supprimées, intimidation par les jeunes Imbonerakure figurant parmi les irrégularités documentées.

Le litige sur la direction réelle du CNL — Rwasa ou Girukwishaka — est, jusqu'à aujourd'hui, pendant devant la Cour suprême du Burundi, qui a mis l'affaire en délibéré en juillet 2026, une décision étant attendue sous environ deux mois. Ce verdict, intervenant un peu plus d'un an avant l'élection présidentielle de 2027, sera sans doute le signal le plus clair à ce jour de la volonté — ou non — du régime de laisser Rwasa revenir sur le terrain. Aucun observateur crédible ne s'attend à ce que le régime rétablisse Rwasa dans son droit légitime de diriger le parti qu'il a fondé.

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Les leçons sud-africaines : le CNDD-FDD ne devrait pas faire preuve d'un excès d'arrogance, car aucun régime ne contrôle un électorat indéfiniment

Un parallèle utile — même s'il ne colle pas parfaitement à la situation burundaise — peut être établi ici avec l'Afrique du Sud, où le Congrès national africain (ANC) a dominé sans partage le paysage politique pendant trois décennies après 1994, à peu près comme le CNDD-FDD domine le Burundi depuis le milieu des années 2000. Ce qui a fini par crever l'hégémonie de l'ANC, ce n'est pas l'Alliance démocratique (DA), l'opposition historique ancrée dans une base majoritairement blanche et métisse, de sensibilité afrikaner, qui plafonne depuis longtemps autour d'un cinquième des suffrages nationaux et ne montre guère de signe de devenir le choix majoritaire des Sud-Africains noirs. Ce qui a réellement fait basculer la majorité parlementaire de l'ANC lors de l'élection de 2024, ce sont deux partis issus de son propre socle électoral : les Combattants pour la liberté économique (EFF) de Julius Malema, qui ont recueilli près de 10 % des voix en surenchérissant sur l'ANC en matière de terre et de grief économique, et le parti uMkhonto weSizwe (MK), fondé par Jacob Zuma en décembre 2023 à peine cinq mois avant le scrutin, et déjà préféré par près de 15 % des électeurs, en particulier dans la province natale de Zuma, le KwaZulu-Natal. Ensemble, l'EFF et le MK ont coûté à l'ANC sa majorité parlementaire pour la première fois depuis la fin de l'apartheid, le faisant chuter à un peu plus de 40 % des suffrages. La DA, malgré sa solidité institutionnelle, n'a jamais été en position d'hériter de cette perte : elle puise dans un vivier électoral entièrement différent.

La leçon se transpose directement au Burundi. Une opposition dirigée par des Tutsi, ou associée aux Tutsi, quel que soit son mérite, n'est pas mieux placée pour hériter des électeurs déçus du CNDD-FDD que la DA ne l'était pour hériter des déçus de l'ANC — pas tant que le vote continue de se structurer selon des lignes ethniques. Le seul acteur capable de faire au CNDD-FDD ce que l'EFF et le MK ont fait à l'ANC est quelqu'un qui puise dans le même bassin démographique : un autre Hutu, doté de sa propre légitimité de libérateur et de sa propre machine politique. C'est précisément le profil de Rwasa, et c'est précisément ce qui rend ce parallèle peu flatteur pour la confiance que le régime affiche dans sa propre popularité : il mesure combien le parti a besoin de l'écarter du jeu plutôt que de simplement le battre dans les urnes.

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L'effondrement économique et les électeurs que personne n'a encore verrouillés

Les enjeux montent, car le socle sur lequel repose la coalition hutue du CNDD-FDD n'est pas stable. Le Burundi traverse actuellement l'une des contractions économiques les plus sévères de la région : une pénurie de devises étrangères a provoqué des pénuries chroniques de carburant, avec des automobilistes contraints, selon certains témoignages, de faire la queue jusqu'à deux semaines ; la banque centrale a enregistré une inflation proche de 40 % ; les prix des denrées de base se situent, dans de nombreuses régions, bien au-dessus de leurs moyennes quinquennales ; et la Banque mondiale comme les dispositifs régionaux de surveillance de la sécurité alimentaire classent tous deux le Burundi parmi les pays sous tension croissante, les flux de réfugiés et de rapatriés venant ajouter une pression supplémentaire sur les marchés de l'Est du pays. Rien de cette épreuve n'est distribué selon des lignes ethniques — tout le monde fait la queue devant les mêmes pompes vides — mais ses conséquences politiques, elles, le seront. Un parti au pouvoir qui a bâti sa légitimité sur la solidarité hutue face à une menace extérieure n'a aucun récit comparable à offrir face à des stations-service vides et une monnaie qui s'effondre ; la souffrance économique ne respecte pas le récit qui a maintenu la coalition soudée jusqu'ici.

C'est précisément dans ce scénario que Rwasa devient le plus dangereux pour le CNDD-FDD, et non le moins. Un parti dirigé par des Tutsi ne peut pas aisément absorber des électeurs hutu qui se détournent du parti au pouvoir à cause du prix du maïs et du gasoil — l'effet de tri ethnique joue contre ce transfert, tout comme il a joué contre la DA en Afrique du Sud. Mais Rwasa, lui, le peut. Il n'a besoin d'aucune autorisation pour être entendu d'un électorat hutu excédé par les pénuries et la stagnation des revenus ; il lui suffit d'être autorisé à faire campagne. C'est précisément ce que les deux dernières années de nyakurisation, de suspensions, d'inéligibilités et de manœuvres judiciaires ont été conçues, avant tout, pour lui refuser.

Un autre danger, non négligeable, guette le CNDD-FDD : le scénario du uMkhonto weSizwe, celui d'un compagnon de la première heure qui se retourne contre ses pairs pour fonder son propre parti. L'année 2015 reste la seule occasion où le CNDD-FDD a dû affronter une dissidence de cette ampleur, née cette fois en son sein plutôt que dans les rangs de l'ancienne rébellion hutue rivale. Le 13 mai 2015, le général Godefroid Niyombare — ancien chef des services de renseignement et lui-même cadre historique de la rébellion FDD — tente un coup d'État contre Nkurunziza, alors que celui-ci brigue un très controversé troisième mandat. Le putsch échoue en quarante-huit heures, mais il révèle l'ampleur de la fracture : plusieurs généraux, ministres et cadres historiques du parti rompent avec Nkurunziza et partent en exil, où ils fondent, la même année, le CNARED (Conseil National pour le Respect de l'Accord d'Arusha pour la Paix et la Réconciliation au Burundi et la Restauration de l'État de Droit), une plateforme regroupant d'anciens caciques du régime aux côtés d'autres formations d'opposition. Contrairement au MK sud-africain, cette dissidence-là n'est cependant jamais parvenue à se transformer en force électorale capable de disputer au CNDD-FDD une part significative du vote hutu : la répression qui a suivi la tentative de coup — plusieurs centaines de morts, plus de 400 000 réfugiés dénombrés dès 2018, et la destruction des principales radios indépendantes du pays — a suffi à étouffer dans l'œuf toute perspective de refondation politique en exil. Mais la brutalité même de cette répression, disproportionnée par rapport à la taille réelle de la menace électorale que représentait Niyombare, en dit long sur la peur permanente du régime de perdre le bloc électoral hutu, ainsi que son monopole sur l'identité de libérateur du peuple hutu — la même peur, au fond, qui explique aujourd'hui l'acharnement mis à neutraliser Rwasa, par des moyens plus feutrés mais tout aussi déterminés.

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En somme

La domination du CNDD-FDD repose moins sur une popularité réelle que sur un jeu ethnique verrouillé, dans lequel le seul adversaire toléré est celui que le parti a appris à sa base à ne pas craindre. Pour le moment, Rwasa est le seul politicien qui peut brise ce verrouillage ethnique— non parce qu'il menacerait le régime sur le plan militaire ou idéologique, mais parce qu'il peut disputer les mêmes électeurs, dans les mêmes termes, et en conquérir une part significative, voire majoritaire. Face à un adversaire qu'il ne pouvait vaincre par l'argument, le régime a choisi de le vaincre par la paperasse et par la contrainte, en le dépouillant de son parti plutôt que de ses partisans, pariant qu'un contentieux de direction devant les tribunaux attirera bien moins l'attention, au pays comme à l'étranger, qu'un dissident emprisonné. Que ce pari tienne jusqu'au verdict attendu de la Cour suprême et jusqu'à l'élection présidentielle de 2027 en dira sans doute plus long sur la solidité de l'emprise du CNDD-FDD sur le Burundi qu'aucun résultat électoral pris isolément à ce jour.